Nessun bavaglio

1. L’analisi del fenomeno

Negli ultimi anni, nel territorio italiano,  si è assistito ad un aumento esponenziale di soggetti che ricorrono ad azioni legali temerarie per mettere a tacere il dibattito su questioni di interesse pubblico. Queste ultime, identificate dall’ordinamento comunitario come SLAPP (strategic lawsuits against public participation)  rappresentano una particolare tipologia di azioni legali caratterizzate da una finalità eminentemente intimidatoria. 

 

Giornalisti, attivisti, ricercatori e membri della società civile risultano essere tra i bersagli più frequenti, in quanto il loro operato si colloca spesso in ambiti sensibili come la denuncia di illeciti, la tutela dell’ambiente o la critica nei confronti di soggetti economicamente o politicamente potenti.

 

Ciò che distingue una SLAPP da una causa legittima è dunque la sua natura strumentale: il processo stesso diventa la punizione. Anche nel caso in cui la domanda giudiziale risulti infondata o venga successivamente rigettata, il semplice fatto di dover affrontare un contenzioso comporta costi elevati, tempi lunghi e un notevole carico emotivo. Questo effetto deterrente, noto anche come “chilling effect”, produce conseguenze che vanno ben oltre la dimensione processuale, incidendo negativamente sulla qualità del dibattito democratico e sulla libertà di informazione.

 

È importante sottolineare che molti casi non emergono pubblicamente. Infatti, numerosi tentativi di intimidazione si fermano alla fase pre-contenziosa, attraverso lettere di diffida e minacce legali, che spesso non sfociano in un processo ma producono comunque un forte effetto dissuasivo.

 

Le SLAPP tendono a manifestarsi in momenti specifici e strategicamente rilevanti, generalmente in concomitanza con attività di esposizione pubblica, denuncia o critica che coinvolgono interessi economici, politici o reputazionali di una certa rilevanza. 

 

È il caso, ad esempio, di inchieste giornalistiche su fenomeni corruttivi, di studi riguardanti l’impatto ambientale di attività industriali  o di campagne civiche contro progetti infrastrutturali contestati. 

 

Secondo uno studio approfondito richiesto dalla commissione LIBE, che ha esaminato 47 azioni legali identificate come SLAPP nei confronti di 102 convenuti avviate nel 2022 e nel 2023, Il numero più elevato di casi è stato registrato in Italia, con il 25,5 % dei casi totali. Dati che sono stati confermati anche dai report di CASE Europe per il 2024 e il 2025.

È inoltre stato rilevato che gli attori erano nella maggior parte dei casi figure politiche e funzionari pubblici, che rappresentano il 42,6 % di tutti gli attori, seguiti da imprese (21,3 %) e professionisti del diritto (10,7 %).

 

2. Metodologia e Quadro teorico-normativo

Durante i mesi dei lavori, la commissione composta dal gruppo di lavoro ha lavorato soprattutto all’analisi delle fonti normative comunitarie e nazionali insieme ai report condotti dalla Commissione europea e dal CASE (Coalition Against SLAPP Europe) sul fenomeno. 

Sono stati inoltre analizzati i modelli normativi degli Stati Uniti e dell’Inghilterra in materia di contrasto alle SLAPP. 

 

Riguardo allo svolgimento dell’analisi delle fonti, si è deciso di adottare un approccio multidimensionale. La totalità delle fonti è stata reperita online anche attraverso l’ausilio di sistemi di intelligenza artificiale (la cui ricerca è stata successivamente verificata). Dopo il reperimento, le fonti sono state divise nelle seguenti categorie: normative europee, normative nazionali, non normative. Gli studenti della commissione hanno lavorato su ogni categoria, dividendosi in sottogruppi.

I sottogruppi si sono occupati di produrre del materiale esplicativo da sottoporre al resto della commissione. I materiali prodotti (analisi statistiche, commenti e analisi di proposte di legge, infografiche, PowerPoint, resoconti e sintesi di policy brief e position papers) sono stati periodicamente esposti durante le sedute periodiche della commissione e sottoposti a modifiche, costituendo la base per la redazione del disegno di legge, della sintesi dell’indagine conoscitiva e degli episodi del diario dell’attività.

 

La redazione del disegno di legge e della relativa relazione illustrativa è stata affidata a uno studente eletto dalla commissione, che ha assunto il ruolo di relatore di maggioranza.

A conclusione dell'ultima seduta, in sessione plenaria, il disegno di legge è stato approvato all’unanimità senza emendamenti.

 

2.1 La Direttiva UE 2024/1069

 

.La Direttiva (UE) 2024/1069 introduce per la prima volta una disciplina organica per contrastare le azioni legali strategiche contro la partecipazione pubblica. Tra le disposizioni più innovative figurano:

 

1. La Definizione di SLAPP

2. Norme in materia di garanzie procedurali: rigetto anticipato, cauzione, trattamento accelerato, inversione dell’onere della prova 

3. La Tutela transfrontaliera: protezione da domande manifestamente infondate e dai procedimenti giudiziari abusivi tesi a bloccare la partecipazione pubblica nei paesi terzi

4.Le Sanzioni dissuasive: condanna del querelante al pagamento delle spese e a un risarcimento aggiuntivo per la parte lesa. 5. L’Assistenza alle vittime: creazione di centri di supporto nazionali e fondi per coprire i costi legali.

 

Il Parlamento, nel mese di marzo, ha approvato la legge di delegazione europea comprendente anche questa Direttiva, la cui scadenza per la trasposizione è prevista per il 7 maggio 2026.

 

      2.2. La raccomandazione CM/Rec(2024)2 (annex 2) del Consiglio d’Europa

 

Attraverso la CM/Rec(2024)2 del Consiglio d’Europa, l’Unione Europea ha invitato gli Stati membri a:

1. Depenalizzare la diffamazione e privilegiare rimedi civili proporzionati;

2. Introdurre meccanismi di archiviazione accelerata per azioni temerarie;

3. Garantire assistenza legale e finanziaria alle vittime;

4. Formare magistrati e avvocati sul riconoscimento delle SLAPP;

5. Promuovere la trasparenza sulle spese processuali e sui finanziatori delle cause;

6. Creare osservatori nazionali indipendenti per il monitoraggio del fenomeno.

 

Queste disposizioni (non vincolanti) si sono aggiunte a quelle della Direttiva, completando il quadro delle potenziali proposte di intervento a livello normativo.

 

         2.3. La sentenza n. 150/2021 della Corte Costituzionale

La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 150/2021 è stata chiamata a pronunciarsi sulla legittimità dell’art. 13 della legge 8 febbraio 1948, n. 47  e dell’art. 595, terzo comma, del Codice penale; norme che disciplinavano la diffamazione a mezzo stampa, prevedendo in alcuni casi la pena detentiva obbligatoria. La Corte ha ritenuto che l’automatismo della pena del carcere fosse incompatibile con l’art. 21 della Costituzione, che tutela la libertà di manifestazione del pensiero. In particolare, imporre obbligatoriamente la reclusione al giornalista in caso di diffamazione aggravata comportava un effetto sproporzionato e potenzialmente dissuasivo sull’attività giornalistica, rischiando di limitare il ruolo essenziale dell’informazione in una società democratica. Per questo motivo, la Corte ha dichiarato incostituzionale tale previsione, eliminando l’obbligo del carcere.

Allo stesso tempo, la decisione non ha cancellato del tutto la possibilità della pena detentiva: la Corte ha chiarito che essa può ancora essere prevista, ma solo in casi eccezionali di particolare gravità, nel rispetto dei principi di proporzionalità e necessità. 

 

2.4.  Le proposte di legge presentate in materia

Il gruppo di lavoro ha analizzato le proposte di legge presentate in materia (DDL S. 81, DDL S. 95, DDL S. 466, DDL S. 573), le quali, pur concentrandosi su una potenziale riforma della diffamazione, non riconoscono il fenomeno delle SLAPP nella sua interezza. Inoltre, l’unico a presentare delle garanzie significative per le vittime di azioni legali tese a bloccare la partecipazione pubblica è il DDL n. 616, d’iniziativa dei senatori  Verini, Mirabelli, Rossomando e Bazoli che modifica l’articolo 96 del codice di procedura civile introducendo una forma rafforzata di responsabilità aggravata per le liti temerarie in materia di diffamazione. In particolare, la proposta prevede che, in caso di mala fede o colpa grave dell’attore, il giudice lo condanni al pagamento di una somma equitativa non inferiore a un quarto della domanda risarcitoria originaria, oltre alle spese legali. 

 

2.5 L’analisi dei sistemi normativi negli Stati Uniti e in Inghilterra 

A differenza dell'Italia, ancora strutturalmente vulnerabile alle SLAPP, i sistemi anglosassoni offrono solide tutele.

Negli Stati Uniti, la Special Motion to Strike permette un'archiviazione rapida trasferendo l'onere della prova sul querelante. Lo Stay of Discovery blocca la costosa fase istruttoria, e il Fee-shifting impone di risarcire le spese legali a chi perde. La California ha il modello più severo: il Two-Prong Test filtra rapidamente i casi, la legge prevede esenzioni anti-abuso e lo SLAPPback permette alla vittima di ottenere danni punitivi per lite temeraria.

Nel Regno Unito, per fermare il turismo della diffamazione, il Defamation Act esige la prova di un Serious Harm (danno grave o perdita finanziaria). Le riforme del 2023 permettono inoltre di archiviare cause intimidatorie su inchieste economiche, mentre il Cost Capping fissa un tetto massimo alle spese legali, proteggendo giornalisti e piccoli editori dal rischio di bancarotta.

 

3. Gli orientamenti emersi nel corso delle audizioni

Ai fini dell’indagine conoscitiva, sono stati realizzati due incontri con il giornalista d’inchiesta Giacomo di Girolamo e l’avvocato Valerio Vartolo, specializzato in diritto penale dell’informazione.

 

E' emersa, innanzitutto, la persistenza di un fattore culturale che induce a  rifiutare di vedere il giornalismo e, più in generale, l'esposizione su questioni di interesse pubblico come espressione di un “quarto potere”. Di conseguenza, il diritto di cronaca è spesso equiparato a quello alla reputazione. Quest’ultimo, secondo l’interpretazione della giurisprudenza più recente, non può quasi mai prevalere sul diritto di cronaca laddove persistono i tre requisiti della sentenza decalogo (Cassazione civile sez. I 18 ottobre 1984, n. 5259), ovvero verità del fatto, interesse pubblico e continenza espressiva. 

Oltre a ciò, l’avvocato Valerio Vartolo ha fatto presente che l'ordinamento processuale italiano presenta degli aspetti che favoriscono le azioni legali strategiche tese a bloccare la partecipazione pubblica. I punti più critici si registrano in ambito civile, nel quale non esiste un tetto massimo per la richiesta di risarcimento, a cui si aggiungono aspetti ulteriormente problematici, primo fra tutti la lunghezza dei processi e la persistenza del procedimento di mediazione, ritenuto non idoneo e talvolta dannoso per la fattispecie della responsabilità da diffamazione a mezzo stampa.

 

Non esiste inoltre un filtro effettivamente funzionante che permetta di bloccare sul nascere le cause manifestamente infondate ( a differenza dell’ambito penale, nel quale esiste il filtro esercitato dal pubblico ministero attraverso l’archiviazione). L’unico strumento potenzialmente utile ad un contrasto efficace alle SLAPP è costituito dagli articoli 96 e 183-ter del codice di procedura civile, i quali, però, vengono raramente messi in atto nella prassi giuridica per la fattispecie delle SLAPP.

Considerati tutti questi aspetti,  è emersa la necessità di intervenire sul codice di procedura civile e rafforzare le misure già previste.

 

4. Conclusioni e indicazioni finali per il disegno di legge

In conclusione, la commissione ha rilevato che la crescita e la persistenza del fenomeno è legata ai seguenti fattori strutturali:

- Persistenza del reato di diffamazione; 

- Costi elevati del contenzioso e mancanza di filtri processuali 

- Strategie di intimidazione preventiva

- Cultura giudiziaria che tende a equiparare la reputazione alla libertà di espressione.

- Istituti giudiziari  non idonei a fronteggiare il fenomeno o non utilizzati adeguatamente

 

Considerati questi aspetti, è emersa la necessità di riconoscere e intervenire normativamente sul fenomeno delle SLAPP, in armonia con le più recenti indicazioni comunitarie sia in materia procedurale che extraprocedurale. 

 

I potenziali interventi normativi, in sintonia con altri sistemi normativi già sperimentati, dovrebbero isolare l’illecito della diffamazione al solo ambito civile, intervenendo su quest’ultimo in materia di procedura. In particolare andrebbero riformati l’articolo 96 e 183-ter interpretandoli alla luce del fenomeno delle SLAPP, prevedendo il pagamento di una somma destinata a un fondo di supporto e introducendo l’istituto processuale della cauzione come strumenti di deterrenza per quanto riguarda l’articolo 96. Riguardo l’articolo 183-ter, quest’ultimo andrebbe rafforzato attraverso l’introduzione dell’inversione dell’onere della prova.

In merito alle richieste di risarcimento spropositate e al procedimento di mediazione bisognerebbe intervenire adeguatamente sulla legge 8 febbraio 1948, n. 47 e sul decreto legislativo  4 marzo  2010, n.28.

A queste misure procedurali andrebbero, infine, associati un fondo di solidarietà per le vittime di SLAPP e un organismo indipendente che raccolga e analizzi dati sui casi, elabori report annuali e dialoghi con le istituzioni europee istituito presso il Ministero della Giustizia.

 

Sul merito di queste misure  va specificato che solo una risposta sistemica, che combini diritto, formazione e cultura civica,  può ridurre l’effetto intimidatorio delle SLAPP e restituire fiducia nello spazio pubblico.

 

Bibliografia

 

Fonti normative europee

Direttiva (UE) 2024/1069 del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 aprile 2024 (Direttiva anti-SLAPP).

 

Consiglio d’Europa, raccomandazione CM/Rec(2024)2 contro l’uso delle SLAPP

 

Fonti normative nazionali

 

DDL Lopreiato n.616 (XIX legislatura); Modifica all’articolo 96 del codice di procedura civile in materia di lite temeraria; 

 

Fonti Non normative

 

CILD, Policy Brief: SLAPP in Italia: impatto, lacune normative e proposte; 

 

Amnesty international,  Direttiva anti-SLAPP: l’appello di CASE Italia; 

 

CASE Italia, Position Paper sul Contrasto alle SLAPP;

 

Studio richiesto dalla commissione LIBE:Casi SLAPP aperti nel 2022 e 2023; 

CASE, Report SLAPP 2025 in Europa; 

MAZZA P., La Direttiva UE 1069/2024 (meglio nota come anti-SLAPP): ovvero, il diritto processuale civile al servizio della “partecipazione pubblica”. Un commento a prima lettura, in Il Diritto Processuale Civile Italiano e Comparato,

 

Nota per l’utilizzo di software di intelligenza artificiale

 

Ai sensi dell'articolo 3.4, si dichiara che gli studenti si sono serviti dei seguenti software di intelligenza artificiale:

Gemini, a cui si è ricorso per sessioni di  brainstorming guidato e analisi documentale. Google NotebookLM, a cui si è ricorso per la sintesi dei documenti trovati e la trascrizione tematica delle registrazioni delle audizioni, successivamente rielaborati.

• 04 Maggio 2026
  L. F. - Marsala

  Video e approvazione ddl.

  Il gruppo si è riunito e, dopo aver revisionato l'indagine conoscitiva ha discusso il Disegno di legge approvandolo con gli emendamenti riportati.
  
  
  Le attività si sono chiuse con la realizzazione finale del video e la sua pubblicazione-
  
  Il video è …

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• 30 Aprile 2026
  L. F. - Marsala

  Incontro con l'Avvocato Valerio Vartolo

  n data 9 aprile, la commissione composta dal
  gruppo di lavoro, insieme alle classi coinvolte nel progetto, ha incontrato l’avvocato Valerio Vartolo per la presentazione del suo libro “Sotto tiro. La libertà di stampa sul banco degli imputati”, durante il …

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• 29 Aprile 2026
  L. F. - Marsala

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  In data 14 aprile, il gruppo di lavoro si è riunito al fine di approfondire un ulteriore aspetto delle ricerche condotte sul fenomeno delle SLAPP. In particolare, l’attenzione è stata rivolta a un’analisi più dettagliata delle percentuali relative al fenomeno …

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• 23 Aprile 2026
  L. F. - Marsala

  Analisi dei sistemi di Common law in materia di contrasto alle azioni legali e strategiche tese a bloccare la partecipazione pubblica

  Nella prima settimana di aprile il gruppo si è concentrato nell'analisi dei sistemi di Common Law in materia di contrasto alle azioni legali e strategiche tese a bloccare la partecipazione pubblica.
  La questione delle cause moleste deve essere studiata differenziando …

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• 07 Aprile 2026
  L. F. - Marsala

  Analisi fonti normative europee

  Nel mese di Marzo il gruppo di lavoro si è occupato prevalentemente dell’approfondimento normativo della raccomandazione CM/Rec(2024)2 UE del Consiglio d’Europa e della direttiva 2024/1069 UE, entrambi concernenti delle strategie necessarie per il contrasto alle azioni legali strategiche tese a …

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• 18 Marzo 2026
  L. F. - Marsala

  Audizione con il giornalista e scrittore Giacomo di Girolamo

  In data 12/03/2026 abbiamo incontrato Giacomo Di Girolamo, direttore di Tp 24, testata online specializzata in giornalismo d'inchiesta con più di 800.000 lettori mensili, e vicepresidente dell’Associazione Nazionale Stampa Online (anso).
  Nell’audizione sono emersi diversi profili problematici dell'ordinamento giuridico in …

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• 12 Marzo 2026
  L. F. - Marsala

  Reperimento e studio delle fonti normative e delle fonti non normative

  Dicembre-Gennaio-Febbraio
  In questa prima parte del progetto ci siamo posti l’obiettivo di porre le basi dell'indagine conoscitiva mediante l’indagine dei testi normativi ed extra normativi a disposizione. In questa fase il nostro lavoro è stato coordinato dal docente referente e …

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Disposizioni in materia di contrasto alle azioni legali strategiche tese a bloccare la partecipazione pubblica

 

Onorevoli senatori! Onorevoli senatrici!

 

Il presente disegno di legge mira a introdurre garanzie contro azioni legali strategiche tese a bloccare la partecipazione pubblica (SLAPP) nei confronti di persone fisiche o giuridiche. Esso ha l’intento di riformare il codice penale, il codice di procedura civile, la legge 8 febbraio 1948, n. 47 e il decreto legislativo 4 marzo 2010 n. 28 in materia di diffamazione , ordinanza di accoglimento della domanda e inversione dell’onere della prova, responsabilità aggravata e cauzione, procedimento di mediazione e riparazione pecuniaria.

 

Negli ultimi anni, nel nostro territorio,  si è assistito ad un aumento esponenziale di soggetti che ricorrono ad azioni legali temerarie per mettere a tacere le critiche. Queste ultime, identificate dall’ordinamento comunitario come SLAPP (strategic lawsuits against public participation), sono caratterizzate da una significativa disparità di potere e di risorse economiche tra attore e convenuto o tra querelante e querelato come anche dall’obiettivo intimidatorio nei confronti di chi cerca di far luce su questioni di interesse pubblico. 

 

Le SLAPP sono generalmente avviate da entità potenti, ad esempio individui, gruppi di lobby, società, politici e organi statali, nel tentativo di mettere a tacere il dibattito pubblico. Sono spesso caratterizzate da una situazione di squilibrio di potere tra le parti, in cui l’attore si trova in una posizione finanziaria o politica più forte rispetto al convenuto. Attraverso l’avvio di un procedimento legale, l’attore trasferisce il dibattito dalla sfera pubblica a quella giudiziaria, inibendo il dibattito su questioni di interesse pubblico. L’obiettivo è quello di drenare economicamente e psicologicamente il convenuto volendo ridurlo al silenzio, innescando un “chilling effect” sul resto della comunità, ovvero convincendo anche altri soggetti a rinunciare ad esercitare il proprio diritto alla partecipazione pubblica. 

 

I procedimenti giudiziari abusivi tesi a bloccare la partecipazione pubblica comportano di norma l’uso in malafede di tattiche di contenzioso adottate dall’attore, quali tattiche relative alla scelta della giurisdizione, il fatto di basarsi su una o più domande completamente o parzialmente infondate, la presentazione di richieste di risarcimento eccessive, il ricorso a tattiche dilatorie o la decisione di interrompere la causa in una fase avanzata del procedimento e l’avvio di più procedimenti su questioni simili,  causando spese sproporzionate per il convenuto nel procedimento.

 

Tali tattiche di contenzioso, che sono spesso combinate con varie forme di intimidazione, molestie o minacce prima o durante il procedimento, sono impiegate dall’attore per scopi diversi dall’accesso alla giustizia o dal reale esercizio di un diritto e sono volte a ottenere un effetto dissuasivo sulla partecipazione pubblica in relazione alla questione dibattuta.

 

L’attuale assetto normativo risulta, ad oggi, totalmente indietro nel contrasto alle SLAPP. Nonostante il recepimento della direttiva 2024/1069 (UE), la quale mantiene esplicitamente delle prescrizioni minime affinché i singoli stati possano introdurre o mantenere disposizioni più favorevoli per proteggere le persone attive nella partecipazione pubblica, non c’è l’intenzione concreta di voler ampliare le suddette prescrizioni minime, limitandosi alla mera trasposizione della direttiva e ignorando le raccomandazioni integrative dell’Ue (2022/758) e del Consiglio d’Europa (CM/Rec(2024)2). Il legislatore ha mostrato anche di ignorare le disposizioni dell'articolo 10 della CEDU e i più recenti pronunciamenti della giurisprudenza comunitaria e di quella costituzionale.

 

 Le recenti proposte di legge presentate in materia, infatti, non sono costruite al fine di garantire un esercizio effettivo del diritto alla libertà di espressione, in particolare dei giornalisti. Al contrario, sembrano essere indirizzate a fornire maggiori tutele e garanzie ai querelanti e a sanzionare coloro che agiscono in malafede attraverso una legislazione che risulta punitiva per l'intera categoria. A tal proposito, si ritiene in particolare che il solo fatto di prevedere un aumento delle pene pecuniarie vada contro l’interpretazione dell’articolo 10 della CEDU fornita dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, che ha più volte ricordato come le sanzioni previste per la diffamazione debbano tener conto dell’impatto che avranno sulla situazione economica del querelato, al fine di evitare che la paura di una pena pecuniaria sproporzionata possa avere un effetto deterrente sulla libertà di stampa e di espressione. 

Nessuna delle proposte presentate, inoltre,  ha incluso la depenalizzazione del reato di diffamazione, risultando in contrasto agli standard internazionali sulla libertà di espressione.

 

Anche l’ordinamento processuale risulta, ad oggi, sprovvisto di strumenti efficaci volti a contrastare le SLAPP. Quelli esistenti (l’articolo 96 e 183-ter del codice di procedura civile) sono, nella prassi giuridica, scarsamente utilizzati laddove sarebbe necessario per la tutela dell’individuo che si espone su questioni di interesse pubblico. L’eccessiva durata dei procedimenti legali (per cui l’Italia è stata spesso criticata dall’ONU e dalla Corte europea dei diritti umani, che ha condannato più volte l’Italia per violazione dell’articolo 6 sul diritto ad un equo processo) e le richieste esorbitanti di risarcimento sono anch’essi due elementi che rendono le SLAPP particolarmente rischiose per la libertà dei media e d’espressione in Italia. 

 

Un’ulteriore considerazione va rivolta al ruolo dell’istituto processuale della mediazione nella fattispecie delle richieste di risarcimento per responsabilità da diffamazione a mezzo stampa. Esso infatti interviene su questioni, come il criterio di verità del fatto, l’ interesse pubblico e la continenza espressiva, che non possono essere svilite da accordi economici fra le parti. Accettare la mediazione per un giornalista che ha agito seguendo i criteri sopracitati, al fine di evitare procedimenti giudiziari che potrebbero avere ricadute pesanti sulle proprie condizioni, corrisponde a svilire la libertà di espressione tutelata dall’articolo 21 della Costituzione.

 

Considerate le suddette lacune del sistema legislativo, e in attesa della conversione della Direttiva UE 2024/1069, riteniamo urgente l’intervento del legislatore con il presente disegno di legge , che contiene garanzie procedurali ed extra procedurali a tutela delle vittime di azioni legali identificate come SLAPP.  La proposta si ispira a esperienze legislative già sperimentate in altri ordinamenti democratici e recepisce le raccomandazioni formulate in ambito europeo e internazionale per un contrasto efficace alle azioni legali strategiche contro la partecipazione pubblica.

 

Nell’ambito della tutela nei procedimenti giudiziari si è deciso di rafforzare e interpretare alla luce della Direttiva gli articoli 96 e 183-ter, introducendo l’istituto della cauzione e implementando l’istituto del risarcimento attraverso l’istituzione di un fondo per le vittime di azioni legali SLAPP, a cui andrà il risarcimento versato dall’attore che ha resistito in giudizio con malafede o colpa grave.

In merito al rigetto di domande manifestamente infondate, si è ritenuto necessario introdurre, nel rispetto delle indicazioni della Direttiva 2024/1069, l’inversione dell’onere della prova.

Per il contrasto alle richieste di risarcimento sproporzionate è stato introdotto un limite alla richiesta di risarcimento modificando la legge sulla stampa (…), al fine di eliminare il rischio di sanzioni pecuniarie spropositate per i giornalisti, la cui categoria si è scelta di tutelare in modo specifico dato il suo ruolo preminente nel mantenimento della democrazia. 

Allo stesso modo, per prevenire l’abuso del procedimento di mediazione con l’intento di estorcere denaro al convenuto per fargli evitare il processo, si è provveduto ad eliminare il suddetto istituto processuale per la fattispecie della responsabilità da diffamazione a mezzo stampa.

Riguardo le tutele extra procedurali, il Fondo di tutela per le vittime di azioni legali strategiche tese a bloccare la partecipazione pubblica si autoalimenta con i fondi del risarcimento previsto all’articolo 96-bis e ha il fine di risarcire le vittime di tali azioni legali.

Al fine di raccogliere dati sulle SLAPP e analizzarli è istituito presso il ministero della giustizia l’Osservatorio nazionale per il monitoraggio delle azioni legali strategiche tese a bloccare la partecipazione pubblica.

Infine, in conformità al diritto internazionale, si è provveduto all’abrogazione del reato di diffamazione, modificando il codice penale.

 

Il presente disegno di legge si compone di 11 articoli

 

L’articolo 1 illustra le finalità e l’oggetto dell’intervento legislativo, ovvero tutelare le vittime di azioni legali strategiche tese a bloccare la partecipazione pubblica e garantire il corretto svolgimento dei procedimenti civili attraverso l’introduzione di garanzie procedurali ed extra procedurali.

 

L’articolo 2 introduce le definizioni di partecipazione pubblica, questioni di interesse pubblico e azioni legali strategiche tese a bloccare la partecipazione pubblica.

 

L’articolo 3 stabilisce l’ambito di applicazione, con riferimento ai procedimenti civili.

 

L’articolo 4 si compone di due commi, il primo stabilisce la modifica del codice civile attraverso l’articolo 96-bis, che introduce il risarcimento per coloro che subiscono azioni legali strategiche tese a bloccare la partecipazione pubblica e introduce l’istituto della cauzione.

Il secondo comma stabilisce la modifica all'articolo 183-ter, che introduce l’inversione dell’onere della prova.

 

L’articolo 5 modifica la legge 8 febbraio 1948, n. 47 e stabilisce un somma massima per le richieste di risarcimento per diffamazione commessa col mezzo della stampa.

 

L’articolo 6 modifica il decreto legislativo 4 marzo 2010, n.28, eliminando il procedimento di mediazione nei procedimenti civili per la fattispecie della responsabilità da diffamazione commessa col mezzo della stampa

 

L’articolo 7 istituisce l’ Osservatorio nazionale per il monitoraggio delle azioni legali strategiche tese a bloccare la partecipazione pubblica, al fine di monitorare le azioni legali tese a bloccare la partecipazione pubblica e di assicurare la protezione della libertà di espressione e del pluralismo dell'informazione

L’articolo 8 istituisce il Fondo per la solidarietà alle vittime di azioni legali strategiche tese a bloccare la partecipazione pubblica, al fine di tutelare i soggetti che ne sono vittime. Esso trae i suoi fondi dal pagamento dei risarcimenti di cui all’articolo 4; i requisiti di accesso, le modalità di presentazione delle istanze e le procedure per l'azione di rivalsa dello Stato nei confronti dei soggetti condannati ai sensi dell'articolo 96-bis del codice di procedura civile sono stabilite con decreto del Ministero della giustizia di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze.

 

L’articolo 9 provvede alla copertura finanziaria degli oneri derivanti dall’articolo 8.

 

L’articolo 10 stabilisce disposizioni abrogative in materia di reato di diffamazione

 

L’articolo 11 stabilisce infine disposizioni transitorie sui termini di applicazione del disegno di legge.

 

Art. 1

(oggetto e finalità )

 

1. La presente legge stabilisce garanzie procedurali ed extra procedurali contro azioni legali strategiche tese a bloccare la partecipazione pubblica, in ambito nazionale e transfrontaliero, avviate nei confronti di persone fisiche e giuridiche in ragione della loro esposizione su questioni di interesse pubblico.

 

2. La presente legge, in fedelmente alla Direttiva (UE) 2024/1069 e nel rispetto degli articoli 21 e 24 della Costituzione, reca disposizioni volte a:

a. eliminare gli ostacoli al corretto svolgimento dei procedimenti civili;

b. proteggere le persone fisiche e giuridiche attive nella partecipazione pubblica su questioni di interesse pubblico da azioni legali avviate nei loro confronti per dissuaderle dalla partecipazione pubblica.

 

Art. 2

(Definizioni)

1.  Ai fini della presente legge:

 

a. per “partecipazione pubblica” si intende la resa di qualsiasi dichiarazione o lo svolgimento di qualsiasi attività da parte di una persona fisica o giuridica nell’esercizio del diritto alla libertà di espressione e di informazione, alla libertà delle arti e delle scienze o alla libertà di riunione e di associazione e qualsiasi azione preparatoria, di sostegno o di assistenza direttamente collegata a tali dichiarazioni o attività, e che riguarda una questione di interesse pubblico.

 

b. per “questioni di interesse pubblico” si intende  qualunque questione che riguarda il pubblico in misura tale da poter suscitare in quest’ultimo un legittimo interesse, in ambiti quali: i diritti fondamentali, la salute pubblica, la sicurezza, l’ambiente o il clima; le attività di una persona fisica o giuridica che è una figura pubblica nel settore pubblico o privato; le questioni oggetto di esame da parte di un organo legislativo, esecutivo o giudiziario o qualsiasi altro procedimento ufficiale; le accuse di corruzione, frode o di qualsiasi altro illecito penale o amministrativo in relazione a tali questioni; le attività volte alla protezione dei processi democratici da indebite ingerenze, in particolare combattendo la disinformazione. Non sono questioni di interesse pubblico le relazioni strettamente private o gli affari familiari degli individui, a meno che essi non ricoprano un ruolo pubblico e che le loro azioni private non siano passibili di avere ripercussioni sulla società. 

 

c, per “azioni legali strategiche tese a bloccare la partecipazione pubblica” si intendono procedimenti giudiziari intentati contro attori della società civile che non sono avviati per far valere o esercitare realmente un diritto, ma che hanno come finalità principale la prevenzione, la restrizione o la penalizzazione della partecipazione pubblica, come definita al comma 1, spesso attraverso lo sfruttamento di una situazione di squilibrio di potere tra le parti, e che presentano domande infondate. Indicazioni di tale finalità comprendono per esempio: la natura sproporzionata, eccessiva o irragionevole della domanda o di parte della stessa, incluso il valore eccessivo della controversia; l’esistenza di procedimenti multipli avviati dall’attore o da suoi associati in relazione a questioni simili; qualsiasi forma di intimidazione, molestia o minaccia nei confronti del convenuto.

 

Art. 3

(ambito di applicazione)

 

1. Le disposizioni della presente legge si applicano a controversie sottoposte nel quadro di procedimenti civili, comprese le procedure per misure provvisorie e cautelari e le domande riconvenzionali, indipendentemente dalla natura dell’organo giurisdizionale adito.

 

Art. 4

(modifiche al codice di procedura civile in materia di responsabilità aggravata e di cauzione)

 

1. Al codice di procedura civile sono apportate le seguenti modificazioni:

 

a. dopo l’articolo 96 è inserito il seguente:

 «Art. 96-bis (risarcimento e cauzione per liti temerarie)  Nei casi di azioni legali strategiche tese a bloccare la partecipazione pubblica nei confronti di persone fisiche o giuridiche  in cui risulta la malafede o la colpa grave di chi agisce in sede di giudizio civile per il risarcimento del danno, il giudice, anche d’ufficio, con la sentenza che rigetta la domanda, condanna l’attore oltre che alle spese di cui al presente articolo e di cui all’articolo 91, al pagamento di una somma non inferiore alla metà del valore della domanda risarcitoria, da versare all'entrata del bilancio dello Stato per la successiva riassegnazione al Fondo nazionale per le vittime di azioni legali strategiche tese a bloccare la partecipazione pubblica. Il provvedimento di condanna costituisce titolo per la riscossione coattiva.

 

Dal momento in cui il giudice riconosce la sussistenza dell’azione legale come tesa a bloccare la partecipazione pubblica, l’attore costituisce, entro il termine fissato dal giudice, una cauzione determinata in via equitativa a copertura delle spese stimate relative al procedimento.

 

Qualora l’attore non provveda alla costituzione della cauzione nei termini, il giudice dichiara la domanda inammissibile, salvo che la mancanza sia dovuta a comprovate difficoltà economiche rilevanti. In tal caso stabilisce, con motivazione, la riduzione o la moratoria della cauzione, o la sostituzione con idonee garanzie.

 

b. Il primo comma dell’articolo 183-ter è sostituito dal seguente:

 

«Nelle controversie di competenza del tribunale aventi ad oggetto diritti disponibili il giudice, su istanza di parte, nel corso del giudizio di primo grado può pronunciare ordinanza di accoglimento della domanda quando i fatti costitutivi sono provati e le difese della controparte appaiono manifestamente infondate. Qualora la parte fornisca elementi che lasciano presumere la natura manifestamente infondata della domanda di risarcimento, spetta alla controparte l’onere di provare la non manifesta infondatezza».

 

Art. 5

(modifiche alla legge 8 febbraio 1948, n.47 in materia di riparazione pecuniaria)

 

L’articolo 12 della legge 8 febbraio 1948, n.47 è sostituito dal seguente:

 

«Art. 12. - (Riparazione pecuniaria) - Nel caso di risarcimento per diffamazione commessa col mezzo della stampa, la persona offesa può chiedere una somma a titolo di riparazione. La somma è determinata in relazione alla gravità dell'offesa, alla diffusione dello stampato e alle condizioni economiche delle parti.

 

l’importo complessivo della riparazione pecuniaria non può in ogni caso eccedere la somma di 1.000.000 di euro».

 

Art. 6

(modifiche al decreto legislativo 4 marzo 2010, n.28  in materia di procedimento di mediazione)

 

All’ articolo 5, comma 1, del decreto legislativo 4 marzo 2010, n.28, le parole «da diffamazione con il mezzo della stampa o con altro mezzo di pubblicità» sono soppresse.

 

Art. 7

(Istituzione dell'Osservatorio nazionale per il monitoraggio delle azioni legali strategiche tese a bloccare la partecipazione pubblica)

 

1. Al fine di monitorare le azioni legali tese a bloccare la partecipazione pubblica e di assicurare la protezione della libertà di espressione e del pluralismo dell'informazione , presso il Ministero della Giustizia è istituito l'Osservatorio nazionale per il monitoraggio delle azioni legali strategiche tese a bloccare la partecipazione pubblica, di seguito denominato «Osservatorio».

 

2. L’Osservatorio ha i seguenti compiti:

a. monitora e raccoglie in modo sistematico tutti i dati relativi ad azioni legali strategiche tese a bloccare la partecipazione pubblica;

b.  Svolge  analisi ed elabora una relazione annuale che comunica al Parlamento e al Governo sull’evoluzione del fenomeno all’interno del territorio nazionale;

c. Promuove protocolli d’intesa per la formazione specifica di avvocati e magistrati;

d. Opera come punto di contatto nazionale per lo scambio di informazioni con la Commissione Europea e con la rete degli organismi di monitoraggio degli altri Stati membri.

e. Promuove studi e ricerche relativi ai temi di sua competenza.

               

 

3.   L'organizzazione e la composizione dell'Osservatorio sono definite con decreto del Ministro della giustizia da adottare entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge. Ai componenti dell'Osservatorio, fra i quali sono compresi anche rappresentanti del Ministero della giustizia, non spettano compensi, gettoni di presenza, rimborsi di spese o altri emolumenti comunque denominati. 

 

Art. 8

(istituzione del Fondo per la solidarietà alle vittime di azioni legali strategiche tese a bloccare la partecipazione pubblica)

 

1. Presso il Ministero della giustizia è istituito Il Fondo nazionale per la solidarietà alle vittime di azioni legali strategiche tese a bloccare la partecipazione pubblica, di seguito denominato «Fondo».

 

2. Il fondo è destinato alla tutela dei soggetti che, nell'esercizio dei diritti di libertà di espressione, di cronaca, di critica o di partecipazione civica, sono stati convenuti in giudizi civili riconosciuti come tesi a bloccare la partecipazione pubblica ai sensi dell'articolo 96-bis del codice di procedura civile.

 

3. Le risorse del Fondo sono impiegate per l'erogazione delle somme liquidate a titolo di risarcimento del danno in favore del convenuto, secondo quanto disposto dal provvedimento del giudice ai sensi dell'articolo 96-bis, entro sessanta giorni dalla comunicazione del provvedimento giudiziario, indipendentemente dall'avvenuto versamento delle stesse da parte del soccombente all'entrata del bilancio dello Stato."

 

4. Con decreto del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da adottare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono definiti i requisiti di accesso, le modalità di presentazione delle istanze e le procedure per l'azione di rivalsa dello Stato nei confronti dei soggetti condannati ai sensi dell'articolo 96-bis del codice di procedura civile.

 

5. Agli oneri derivanti dall’attuazione del presente articolo, si provvede ai sensi dell’articolo 9.

 

Art. 9

(disposizioni finanziarie)

1. Per la dotazione iniziale del Fondo, di cui all’articolo 8, è autorizzata la spesa  5 milioni di euro per l'anno 2027 e 3 milioni per l’anno 2028.

 

2.  decorrere dal 1° gennaio 2027, il Fondo è alimentato:

a. dalle somme versate all'entrata del bilancio dello Stato a titolo di sanzione pecuniaria o risarcimento del danno ai sensi dell'articolo 96-bis, che sono integralmente assegnate al Fondo medesimo; 

b. dalle somme recuperate dallo Stato attraverso l'azione di rivalsa di cui all'articolo 8, comma 4;

c. da eventuali lasciti o donazioni di enti pubblici o privati finalizzati alla tutela  dell'informazione e degli individui coinvolti nel dibattito su questioni di interesse pubblico.

     

 3.   Agli oneri derivanti dal comma 1 si provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento del fondo speciale di parte corrente iscritto, ai fini del bilancio triennale 2026-2028, nell'ambito del programma «Fondi di riserva e speciali»  della missione «Fondi da ripartire» dello stato di previsione del Ministero  dell'economia e delle finanze per l'anno 2026, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero della giustizia.

 

 4.   Il Ministro dell'economia e delle finanze è autorizzato ad apportare, con propri     decreti, le occorrenti variazioni di bilancio.

 

Art. 10

(disposizioni abrogative in materia di reato di diffamazione)

 

1. Gli articoli 595, 596, 596-bis e 597 del codice penale sono abrogati.

2. L’articolo 13 della legge 8 febbraio 1948, n.47, è abrogato

 

Art.11

(disposizioni transitorie)

 

1. Le norme della presente legge si applicano a decorrere da sei mesi dalla data della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.