Disposizioni in materia di tutela, protezione e reinserimento in ambito sociale dei soggetti senza fissa dimora

Onorevoli Senatori,
la condizione delle persone senza fissa dimora rappresenta una delle più gravi forme di esclusione sociale nel nostro Paese. Vivere senza un’abitazione stabile significa essere privati non solo di un diritto fondamentale, ma anche di ogni possibilità concreta di ricostruire la propria vita: manca l’accesso ai servizi sanitari, all’istruzione, al lavoro, alla partecipazione civica.
È una realtà che riguarda decine di migliaia di individui in Italia: uomini e donne in condizioni di estremo disagio, vittime di percorsi di emarginazione, perdita del lavoro, rottura dei legami familiari, problemi di salute fisica e mentale. Secondo l’ultima rilevazione ISTAT, nel nostro Paese si contano oltre 96.000 persone senza fissa dimora, con una presenza concentrata soprattutto nelle grandi città. Si tratta di cittadini italiani e stranieri, giovani e anziani, spesso invisibili per le istituzioni.
L’esperienza pandemica, la crisi abitativa e l’inflazione hanno aggravato questa emergenza silenziosa. Di fronte a questa realtà, la politica ha il dovere di intervenire con strumenti concreti ed efficaci per garantire il reinserimento sociale e lavorativo delle persone in condizioni di estrema vulnerabilità. L’inclusione non è solo un dovere morale, ma anche una necessità per la coesione e la sicurezza della nostra società.
Il presente disegno di legge si ispira ai principi fondamentali di solidarietà sociale, di dignità della persona e d'inclusione, sanciti dalla Costituzione italiana e dai trattati internazionali in materia di diritti umani.
L’obiettivo della legge è quello di promuovere il reinserimento sociale, abitativo e lavorativo delle persone senza fissa dimora, attraverso l’attivazione di strumenti strutturali e integrati che superino l’approccio emergenziale e assistenzialista. Inoltre, essa mira a garantire pari opportunità di accesso ai diritti fondamentali, contrastare l’esclusione sociale e favorire percorsi di autonomia e
cittadinanza attiva.
Al centro dell’intervento si pone il principio del benessere di prossimità, (Art. 1) ovvero un modello d’azione fondato sulla collaborazione tra istituzioni pubbliche, enti del terzo settore e reti locali di volontariato. In questo contesto, la persona è messa al centro di un processo che non si limita all’assistenza, ma punta a favorire l’autonomia e l’inclusione attiva nella società.
Il disegno di legge introduce una definizione giuridica di “persona senza fissa dimora” (Art. 2), che comprende coloro che vivono in alloggi di fortuna, dormitori, rifugi temporanei o situazioni abitative non idonee. Il riconoscimento di tale condizione diventa il presupposto per l’accesso ai benefici previsti, superando logiche frammentarie e disomogenee sul territorio nazionale.
Per rendere effettivo il percorso di inclusione, si stabilisce un quadro istituzionale chiaro, affidando un ruolo centrale di coordinamento ai nuovi Dipartimenti regionali per l'Integrazione sociale (DRIS) (Art. 3). I DRIS, istituiti presso ogni Regione, avranno il compito di analizzare il fenomeno a livello territoriale, censire i soggetti bisognosi di tutela, elaborare percorsi individualizzati di reinserimento sociale e lavorativo, coordinare l'accesso ai servizi e promuovere reti territoriali di accoglienza. La loro azione si svolgerà in stretta collaborazione con gli enti preposti al monitoraggio, in particolare con il Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali, (ai sensi dell'art. 9), gli enti locali, le organizzazioni del Terzo settore e il volontariato (ai sensi dell'art. 7). Viene così istituito un Piano Nazionale per il Reinserimento delle Persone Senza Fissa Dimora da attuarsi a livello territoriale attraverso programmi regionali e comunali. La sinergia tra enti locali, servizi sanitari, centri per l’impiego e soggetti accreditati è essenziale per garantire un approccio integrato ed efficace.

Uno degli assi fondamentali dell’intervento riguarda la stabilità abitativa, considerata il primo passo verso l’inclusione. A tal fine, il disegno di  legge prevede il reperimento e la riconversione di immobili pubblici dismessi, beni confiscati alla criminalità organizzata o spazi rigenerabili, da destinare all’alloggio sociale secondo il modello “Prima la Casa” (Art. 4). Questo approccio inverte la logica tradizionale dell’accoglienza: l’accesso alla casa non è l’ultimo traguardo di un percorso riabilitativo, ma il punto di partenza per ricostruire relazioni, progettualità e autonomia.
In parallelo, si prevede un sistema di collocamento in ambito lavorativo (Art. 5), affidando ai DRIS, in sinergia con i centri per l'impiego e le agenzie per il lavoro, la predisposizione di percorsi personalizzati di inserimento professionale, inclusa la formazione mirata e il supporto nella ricerca di un impiego. Significativa è la previsione di obblighi di assunzione per i datori di lavoro pubblici e privati, modulati in base alle dimensioni aziendali, accompagnati da incentivi economici e sgravi contributivi per favorire l'adempimento di tali obblighi e l'affiancamento dei neoassunti. Si dedica una specifica attenzione anche al sostegno alla salute e al benessere psicologico (Art. 6), demandando ai DRIS, in collaborazione con le ASL, le ATS, ove presenti,  e i servizi per la salute mentale, la garanzia dell'accesso ai servizi sanitari e l'attivazione di percorsi di sostegno psicologico e di socializzazione terapeutica. Viene inoltre sottolineata l'importanza della formazione specifica degli operatori e della promozione di campagne di sensibilizzazione. Il ruolo degli enti del Terzo settore e del volontariato è formalmente riconosciuto come fondamentale per il sostegno materiale e la promozione della consapevolezza e della solidarietà e si incoraggia la realizzazione di progetti congiunti e il finanziamento da parte di questi soggetti a sostegno del reinserimento sociale (Art. 7). Il finanziamento degli interventi è garantito da una pluralità di fonti, tra cui il PNRR Missione 5 “Inclusione e coesione”, il Fondo Sociale Europeo Plus (FSE+), il Fondo nazionale per le politiche sociali e l’eventuale valorizzazione di beni pubblici rientranti nel patrimonio indisponibile dello Stato e degli enti locali. Ulteriori risorse potranno derivare da fondi strutturali europei, bandi regionali e contributi di privati, nell’ottica di un partenariato pubblico-privato orientato al bene comune (Art. 8).  L'articolo 9 stabilisce un obbligo fondamentale di monitoraggio e valutazione dell'efficacia delle misure introdotte dal disegno di legge. Questo compito è affidato al Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, che dovrà operare in collaborazione con l'Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT) e il Sistema Statistico Nazionale (SISTAN). La finalità di questa collaborazione è la raccolta sistematica di dati sia quantitativi (numerici) che qualitativi (descrittivi) riguardanti i percorsi di reinserimento sociale e lavorativo delle persone senza dimora. Questo articolo sottolinea l'importanza di un approccio basato sull'evidenza per comprendere l'impatto della legge e per poterla eventualmente migliorare nel tempo. Per assicurare il rispetto degli impegni assunti e la correttezza nella gestione delle risorse pubbliche, l' art. 10 prevede sistemi di controllo e sanzioni amministrative in caso di inadempienze, irregolarità o mancato raggiungimento degli obiettivi, fino alla revoca dei fondi assegnati, rimandando la modalità di accertamento degli illeciti e la commisurazione delle sanzioni al Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali.

● Comma 1: Stabilisce che la non osservanza delle norme della legge costituisce una violazione amministrativa. Delega al Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali il compito di definire, entro 90 giorni dall'entrata in vigore della legge, le modalità di accertamento di tali illeciti e la quantificazione delle relative sanzioni.
● Comma 2: Introduce una sanzione specifica per i datori di lavoro che non rispettano l'obbligo di assunzione previsto dall'Articolo 5 della legge. Questa sanzione amministrativa pecuniaria varia da 1500 a 3000 euro, in base alle dimensioni dell'azienda e alla gravità della mancanza. È importante notare che i fondi derivanti da queste sanzioni sono destinati a finanziare ulteriormente i progetti di reinserimento sociale e lavorativo, creando un circuito virtuoso di supporto.
● Comma 3: Prevede una sanzione amministrativa pecuniaria, sempre tra 1500 e 3000 euro, per chiunque utilizzi in modo improprio o danneggi i beni destinati all'accoglienza e al supporto delle persone senza dimora. L'entità della sanzione sarà determinata tenendo conto della gravità del fatto e del danno causato.
L'articolo 11 evidenzia l'importanza della collaborazione a diversi livelli per affrontare la questione delle persone senza dimora.
● Comma 1: A livello europeo, promuove una stretta collaborazione con la FEANTSA (Federazione europea delle organizzazioni nazionali che lavorano con le persone senza dimora). L'obiettivo è perseguire l'impegno comunitario di prevenire e ridurre la povertà e l'esclusione sociale delle persone senza fissa dimora. Si prevede un'intensificazione della collaborazione attraverso conferenze periodiche per uno scambio di opinioni sull'efficacia delle misure adottate nei vari Paesi membri dell'Unione Europea.
● Comma 2: A livello internazionale, in riferimento agli obiettivi dell'Agenda 2030 per lo Sviluppo Sostenibile delle Nazioni Unite, l'Italia si impegna a perseguire uno sviluppo in ambito economico, sociale ed ecologico. In particolare, la presente legge è specificamente orientata al raggiungimento dell'Obiettivo 1 dell'Agenda 2030 ("Sconfiggere la povertà") attraverso azioni volte a porre fine
alla condizione di indigenza delle persone senza dimora.
Infine l'articolo 12 stabilisce il termine per l'entrata in vigore della legge, fissandolo entro sei mesi dalla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale. Tale termine concede un lasso temporale, la cosiddetta vacatio legis, che assicura sia ai destinatari della legge sia agli agli organi competenti di disporre di un un periodo adeguato per acquisire piena conoscenza del contenuto normativo e per approntare le misure organizzative e operative necessarie alla sua corretta e uniforme applicazione. 

Questa proposta legislativa intende rappresentare un segnale forte di civiltà, inclusione e responsabilità sociale. Non si tratta solo di offrire assistenza, ma di ricostruire dignità, autonomia e futuro per migliaia di persone oggi ai margini.
L’impegno della politica deve essere quello di trasformare l’emarginazione in partecipazione, la vulnerabilità in cittadinanza attiva.

DISPOSIZIONI IN MATERIA DI TUTELA, PROTEZIONE E REINSERIMENTO IN AMBITO SOCIALE DEI SOGGETTI SENZA FISSA DIMORA

Art. 1

Finalità

1. Ai fini della presente legge si intende garantire la necessaria finalità dell’introduzione di politiche a tutela dei soggetti senza fissa dimora.
2. La presente legge si impegna a garantire il reinserimento nel contesto sociale e lavorativo degli individui in condizioni di grave marginalità, superando ogni forma di indigenza materiale e immateriale.
3. La presente legge, in conformità agli articoli 2 e 3 della Costituzione, assicura politiche e interventi attuativi ispirati ai principi inviolabili di dignità umana, di centralità della persona e di piena eguaglianza sociale, concretizzabili tramite l'applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale, come previsto dall'articolo 118, comma 4, della Costituzione, promuovendo la compartecipazione tra le istituzioni pubbliche e il Terzo settore per la realizzazione dell'interesse generale.

Art. 2

Definizioni

1. Ai fini della presente legge si intende per “individuo senza fissa dimora” colui al quale è attribuito un disagio sociale, abitativo e lavorativo.
2. Il disagio sociale deriva da uno stato di indigenza materiale o immateriale acuito da emarginazione e assenza o carenza di tutela in termini di diritti.
3. Il disagio abitativo scaturisce dalla mancanza di un'abitazione o di una sistemazione alloggiativa stabile in cui esercitare il diritto di esclusività e disporre di un titolo legale riconosciuto che ne permetta il pieno godimento.
4. Il disagio lavorativo deriva dalla mancanza di un impiego o dall'esercizio di un lavoro in cui non sono rispettate le disposizioni contenute nel decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, recante "Attuazione dell'articolo 1 della legge 3 agosto 2007, n. 123, in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro".

Art 3.

Istituzione Dipartimenti regionali per l’Integrazione Sociale (DRIS)

1. La presente legge istituisce presso ogni Regione un Dipartimento Regionale per l’Integrazione Sociale (DRIS) al fine di analizzare il fenomeno della mancanza di dimora a livello territoriale, individuare i soggetti bisognosi di tutela e promuoverne il reinserimento sociale e lavorativo.
2. Ciascun DRIS agisce in collaborazione con gli enti competenti del monitoraggio del fenomeno dei soggetti senza dimora, ai sensi dell’articolo 9 della presente legge, e con gli enti locali, le organizzazioni del Terzo settore e gli enti di volontariato ai sensi dell’articolo 7 della presenta legge.
3. È compito esclusivo del DRIS censire e monitorare la presenza di soggetti senza dimora nel territorio regionale; valutare i bisogni di ciascun individuo elaborando percorsi individualizzati di reinserimento sociale lavorativo; coordinare l’accesso ai servizi abitativi, sociali e formativi; promuovere la creazione di reti territoriali per l’accoglienza e il sostegno delle persone senza fissa dimora coordinando gli interventi degli enti locali. Inoltre, ai fini della trasparenza e della sensibilizzazione pubblica, ciascun DRIS deve rendere pubblici resoconti mensili sulle attività svolte.

Art. 4

Misure per la stabilità abitativa

1. La stabilità abitativa è riconosciuta come condizione fondamentale per il reinserimento sociale delle persone senza dimora.
2. A tal fine, i DRIS, in collaborazione con gli enti locali e l’Agenzia del Demanio, provvedono a individuare e destinare gli edifici di proprietà del demanio pubblico in stato di infruttuosità e i beni immobili confiscati alla criminalità organizzata alla creazione di strutture di accoglienza temporanea per i soggetti in condizioni di grave marginalità, previa riqualificazione e nel rispetto delle normative vigenti.
3. I DRIS devono definire i criteri di assegnazione delle strutture, di cui al comma 2 del presente articolo, garantendo condizioni abitative dignitose e l’accompagnamento sociale volto al raggiungimento dell’autonomia abitativa.

Art. 5

Collocamento in ambito lavorativo

1. Al fine di superare il disagio lavorativo, i DRIS in collaborazione con i centri per l’impiego e le agenzie per il lavoro, predispongono percorsi di inserimento lavorativo che includano formazione professionale mirata e supporto nella ricerca di un impiego.
2. I datori di lavoro pubblici e privati sono tenuti ad assumere un numero di lavoratori in stato di disagio sociale segnalati dai DRIS in misura proporzionale al numero di dipendenti impiegati nel processo produttivo aziendale:
a) i datori di lavoro che occupano più di 50 dipendenti, il 7% della forza lavoro deve essere costituita da soggetti senza fissa dimora;
b) i datori che occupano da 36 a 50 dipendenti devono assumere almeno 2 soggetti senza fissa dimora;
c) i datori di lavoro che occupano da 15 a 35 dipendenti devono assumere almeno un soggetto senza fissa dimora;
d) i datori di lavoro che occupano meno di 15 dipendenti sono invece esentati dal collocamento obbligatorio.
3. Sono previsti incentivi economici e sgravi contributivi per i datori di lavoro che adempiono agli obblighi di cui al presente articolo e percorsi di affiancamento dei neoassunti.

Art. 6

Sostegno alla salute e al benessere psicologico

1. I DRIS, in collaborazione con le Aziende Sanitarie Locali (ASL), le Agenzie di Tutela della Salute (ATS), ove presenti, e i servizi per la salute mentale territoriali, garantiscono l'accesso ai servizi sanitari e di salute mentale per i soggetti senza fissa dimora.

2. Ogni DRIS attiva specifici percorsi di sostegno psicologico e di supporto per affrontare traumi, dipendenze e altre fragilità psicologiche che possono caratterizzare la condizione dei soggetti senza fissa dimora. Tali percorsi includono colloqui individuali, gruppi di sostegno e attività di socializzazione terapeutica.

3. Al fine di promuovere il benessere fisico e mentale, i DRIS  collaborano con organizzazioni del Terzo settore e associazioni sportive per offrire opportunità di attività fisica e ricreativa ai soggetti senza fissa dimora.

4. È garantita la formazione specifica degli operatori dei DRIS e degli operatori sanitari sulle problematiche legate alla condizione dei soggetti senza fissa dimora, al fine di assicurare un approccio sensibile e competente. 

5. I DRIS, in collaborazione con le ASL e le ATS ove presenti, promuovono campagne di sensibilizzazione sulla salute e sull'igiene personale rivolte ai soggetti senza fissa dimora, fornendo informazioni e materiali utili.

Art. 7

Collaborazione con gli enti del Terzo settore e il volontariato

1. Al Terzo settore e alle associazioni di volontariato si riconosce un ruolo fondamentale nel garantire sostegno materiale e provvidenziale nei confronti dei soggetti senza fissa dimora.
2. I DRIS possono realizzare progetti congiunti in sinergia con enti del Terzo settore e organizzazioni di volontariato al fine di promuovere maggiore consapevolezza e solidarietà nei confronti dei soggetti senza dimora.
3. Sono incoraggiati finanziamenti derivanti dal Terzo settore e dal volontariato a sostegno del reinserimento sociale dei soggetti in stato di indigenza ai sensi dell’articolo 8 della presente legge.

Art. 8

Finanziamenti

1. Gli oneri finanziari derivanti dall’attuazione della presente legge sono sostenuti mediante l’utilizzo dei fondi previsti nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) alla voce “Inclusione e Coesione” in sinergia con il Fondo sociale europeo Plus (Fse+).
2. Le spese di gestione sono sostenute dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali con il supporto del Ministero delle Infrastrutture e del Trasporto e del Ministero dell’Economia e delle Finanze.
3. Per sostenere una parte delle spese di manutenzione e riqualificazione dei beni demaniali si utilizzano i proventi derivanti dai canoni di locazione dei beni demaniali affidati in concessione a privati.
4. È instaurata una collaborazione con gli enti del Terzo settore e organizzazioni di volontariato impegnati in ambito sociale al fine di reperire fondi tramite donazioni e contributi versati dagli stessi e dai privati cittadini.
5. Le Regioni possono destinare ulteriori risorse per il potenziamento degli interventi previsti dalla presente legge in ambito locale.

Art. 9

Obblighi generali di rilevazione

Il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in collaborazione con l'Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT) e il Sistema Statistico Nazionale (SISTAN), provvede al monitoraggio e alla valutazione dell’efficacia delle misure introdotte dalla presente legge, raccogliendo dati quantitativi e qualitativi relativi ai percorsi di reinserimento sociale e lavorativo delle persone senza dimora.

Art. 10

Controlli e sanzioni

1. La non osservanza delle norme della presente legge comporta una violazione amministrativa. Si rimanda al Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, entro 90 giorni dall’entrata in vigore della presente legge, la modalità di accertamento dei suddetti illeciti e la commisurazione delle relative sanzioni.
2. In caso di mancato rispetto dell'obbligo di assunzione ai sensi dell'articolo 5 della presente legge, i datori di lavoro sono soggetti a una sanzione amministrativa pecuniaria da 1500 a 3000 euro, in base alle dimensioni dell'azienda e alla gravità dell'inadempimento. I fondi derivanti da queste sanzioni sono destinati a finanziare ulteriormente i progetti di reinserimento sociale e lavorativo.
3. Chiunque utilizzi in modo improprio o danneggi i beni destinati all'accoglienza e al supporto delle persone senza fissa dimora è soggetto a una sanzione amministrativa pecuniaria da 1500 a 3000 euro, tenuto conto della gravità del fatto e del danno arrecato.

Art. 11

Disposizioni di coordinamento e cooperazione europea e internazionale

1. A livello europeo, si promuove una stretta collaborazione con la Federazione Europea delle Organizzazioni Nazionali che Lavorano con i Senzatetto (FEANTSA),  al fine di perseguire l’obiettivo comunitario di prevenire e alleviare la povertà e l’esclusione sociale delle persone senza fissa dimora. Si incentiva una maggiore collaborazione con tale organizzazione realizzando conferenze periodiche, per garantire un confronto sull’efficacia delle misure adottate all’interno dei Paesi membri dell’Unione Europea.
2. A livello internazionale, ai sensi dei 17 obiettivi per lo sviluppo sostenibile previsti dall’Agenda 2030, sottoscritta il 25 settembre 2015 dai governi dei Paesi membri delle Nazioni Unite e approvata dall’Assemblea Generale dell’ Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU), l’Italia si impegna a perseguire uno sviluppo in ambito economico, sociale ed ecologico. A tal proposito, la presente legge mira al perseguimento dell’obiettivo 1 dell’Agenda 2030 (“Sconfiggere la povertà”) ponendo fine allo stato di indigenza dei soggetti senza fissa  dimora.

Art. 12

Entrata in vigore

La presente legge entra in vigore entro sei mesi dalla data di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale. La presente legge, munita del sigillo dello Stato, sara' inserita nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana. E' fatto obbligo a chiunque spetti di osservarla e di farla osservare come legge dello Stato.